解读⑩：在深化改革中推动良法善治

在深化改革中推动良法善治——《土地管理法实施条例》系列解读之十
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将土地制度改革纳入全面深化改革全局谋划,推动农村土地三项制度改革等取得历史性突破;国务院“放管服”改革聚焦建设用地审批,提出了“优化流程、提高效率”的明确改革要求。新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》)在《土地管理法》的基础上,将改革探索中成熟的做法固化为具体制度,以法治凝聚改革共识,以立法助推改革探索,为不断深化土地制度改革营造良法善治的氛围。
夯实农村土地三项制度改革成果
实践探索在前,总结提炼在后。在党中央、国务院的正确领导下,农村土地三项制度改革实践中形成了一批可复制可推广的经验,为推进制度创新完善提供了有力的实践支撑。《条例》在《土地管理法》基础上，将改革探索实践中的经验不断总结提炼,上升为更为具体的制度规范。
《条例》总结地方改革实践中涌现出的好经验好做法,丰富完善土地征收社会稳定风险评估、补偿安置协议等程序和内容,借鉴国有土地上房屋征收的做法,明确补偿安置决定程序和救济途径;充分调研总结不同地区集体经营性建设用地入市现状的基础上,在入市范围、程序、方案、合同等方面作出了普适性规定,也为实践操作适当预留了自主权;将维护农民合法宅基地权益作为重点,针对近年来个别地区“合村并居”等工作产生的问题,提出了“四个禁止”的要求,坚持审慎稳妥的原则,对宅基地“三权分置”等尚在探索的制度内容并未作出具体规定,为改革探索充分预留空间。农村土地制度改革关系到经济社会发展和人民群众切身利益,各级人民政府应当在法律法规的框架下,加大改革探索力度,在实践中探索积累更多的好经验、好做法,为进一步完善法律法规制度提供实践成果。
完善土地督察制度的法治保障
国家土地督察制度是党中央、国务院在深化土地管理制度改革探索过程中建立的重要监督机制。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“完善土地执法监察体制,建立国家土地督察制度”。2006年《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》印发,标志着国家土地督察制度全面建立实施。2018年机构改革后,新建立的国家自然资源督察制度在规范土地管理秩序实行最严格的耕地保护制度等方面继续发挥着重要的作用。《条例》贯彻党中央、国务院要求,明确将耕地保护情况、土地节约集约利用情况等重点内容纳入督察范围,并与时俱进地增加国土空间规划编制和实施情况等新的督察内容,确定了自然资源督察机构行使土地督察职职责的范围。
在此基础上,《条例》结合长期以来的督察实践,确立了督察机构可以了解情况、下达督察意见书、约谈等履行督察职责的方式以及被督察对象配合督察工作的责任义务。近年来,党中央、国务院作出实行最严格耕地保护制度等一系列重要决策部署,国家自然资源督察机构应当依法履行职责,切实扛起土地监督执法政治责任,各级地方人民政府要切实提高政治站位,积极配合土地督察工作,共同承担起维护土地管理秩序严守耕地保护红线的重要政治使命
将成熟的实践成果上升为法规制度
《条例》通过修订案的形式进行全面修订,为将各级政府和自然资源主管部门长期以来在改革探索中积累的实践成果上升为具体制度提供了畅通的渠道。
首次提出建立“国土空间基础信息平台”,根据履行“两统一”职责整合的工作实践,明确各级自然资源主管部门应当加强信息化建设,建立统一的国土空间基础信息平台,为构建国土空间开发保护新格局提供支撑。
首次将地籍管理写入法律法规,明确县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强地籍管理,建立健全地籍数据库。作为具有悠久历史的土地管理基础性工作,地籍管理纳入法治轨道具有重要意义。
首次确认土地“挂牌”的地位,明确国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者,解决长期实践中“挂牌”作为重要土地资源市场化配置手段的法律缺位,也为进一步规范完善土地“挂牌”程序提供了依据。
首次明确违法建筑物没收处置主体和程序,将各地土地执法的经验做法上升为具体制度,明确自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。各级人民政府和自然资源主管部门应当及时将《条例》呈现的改革成果转化为工作制度,提升土地管理规范化、法治化水平。
聚焦改革实践中的新矛盾新问题
近年来,深化土地制度改革的背景和形势出现了一些新的变化,也遇到了许多新的矛盾。《条例》直面矛盾、聚焦问题,与时俱进地作出了回应,也为尚在改革探索阶段的新事物预留了制度空间。
首次明确临时用地的具体期限,为解决实践中临时用地“不临时”永久侵蚀耕地红线的问题,强化其临时性、附属性和可恢复性等基本属性,重申建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的可以按照临时用地管理,不得擅自扩大范围。针对实践中有关《土地管理法》临时用地期限的不同理解,明确临时用地一般不超过二年;建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地,期限不超过四年,并作出“法律、行政法规另有规定的除外”的衔接性规定,为《矿产资源法》等法律法规专门解决矿业等特殊行业临时用地预留了空间。
首次设立耕地转为其他农用地用途管制制度,明确严格控制耕地转为林地、草地等其他农用地,具体管理办法授权自然资源部制定。新设立的耕地用途管制制度是依法对耕地实行特殊保护、防止耕地“非粮化的重要措施,将在改革实践的基础上通过《耕地保护法》等进一步作出具体规定。
首次将黑土地保护纳入法治轨道,明确提出应当保护黑土地等优质耕地,并在罚则中作出了专门规定,涉及黑土地保护的具体制度还将通过专门立法的形式予以明确。《条例》坚持审慎稳妥的原则,针对诸如将土地储备等上升为法律制度的立法建议,统筹考虑法治与改革实践关系,并未作出具体规定,为进一步实践探索充分预留了空间。
回顾新中国土地制度改革的历程,将改革和法治紧密结合起来,既是改革的需要,也是法治的需要。《土地管理法》和《条例》将改革实践中成熟的经验做法写入法律法规,既是党的十八大以来深化土地制度改革的阶段性总结,也对新时代背景下继续推动改革提出了明确要求,具有重要历史意义。深化改革永远在路上,在习近平法治思想的引领下,一定会涌现出更多的改革成果纳入法治轨道,更好实现土地领域良法善治。