农民专业合作社的真伪之争：分歧的焦点与原因

文|刘骏、张颖聪、艾靓（武汉理工大学政治与行政学院）

　　随着我国农民专业合作社数量的快速增长，其规范发展的问题日益引起各界的关注。其中对合作社真伪的判断存在两种不同的呼声，一是认为目前大多数合作社是伪合作社，一是认为大多数合作社只是不太规范。在两种呼声的背后，还隐藏着合作社发展路径的分歧。通过对两种不同观点的归纳与探讨发现，它们之间分歧的原因在于“实用—法理”和“一元功能—多元功能”的二元取向。尽管如此，还是可以看到两种观点之间存在可以调和的可能，但要从根本上进行调和，需要在理论上提供一套分析范式，在实践上提供切实可行的制度框架。

　　一、引言

　　2016年5月，习近平总书记在黑龙江省抚远市玖成水稻种植专业合作社调研时指出合作社是未来的发展方向，这再次强调了合作社在农业发展中的战略地位和高度。据农业部和全国工商总局的统计，2014年底全国依法登记注册的农民专业合作社总数为113.8万个，这个数字在2016年6月底时已达到了166.9万个。庞大的规模及快速的增长一方面印证了合作社作为发展趋势的论点，同时也表明了其良好的发展势头。但这种繁荣的景象是否真实呢？或者说合作社实际发挥的作用是否与其规模扩张同步呢？这个问题引起了学者们的广泛关注，在经过大量研究后学界达成了普遍共识:合作社的总体发展水平依然不高。然而，在问题的原因上学界却出现了分歧。我们可以听到两种完全不同的呼声:一种认为目前国内的大部分合作社都是伪合作社，它们的存在影响了合作社真正作用和功能的发挥；另一种则认为伪合作社只占一少部分，其他的合作社只是不太规范，而发展水平的问题正是不规范所致。两种呼声交织在一起，形成了合作社真伪的争辩，且随着合作社的快速发展而愈演愈烈。

　　这场争论的内容与焦点是什么？双方的分歧又体现在哪里？导致这种分歧的原因又是什么？本文通过梳理与总结各方的主要研究及观点，通过比较并结合笔者实际调研中的经验研究，尝试探讨与回应上述问题，并展望合作社研究亟需解决的难题。

　　二、合作社真伪问题的激烈交锋

　　许多学者在研究中指出了“企业变合作社”、“挂牌社”、“空壳社”的问题(仝志辉等，2009；刘老石，2010；潘劲，2011)。2014年，农业部等九个部门联合出台了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》(农经发［2014］7号)，明确指出了部分合作社存在“有名无实、流于形式”的问题。由此，对有无伪合作社的问题已经毋庸置疑。但在哪些合作社应被归为伪合作社的问题上，原本达成共识的学者们却分化成为两派。笔者暂且将其名为“规范派”和“真伪派”。

　　(一)合作社的“规范派”

　　刘老石(2010)对“大部分合作社为伪”的观点提出了严厉质疑，其理由正是判断标准。他不赞同国际合作社联盟或《合作社法》的法理标准，并非是标准有问题，而是缺乏可行性。如“一人一票”制，刘老石并不认为它可与民主管理划等号。再如交易额返还制，该制度不利于初期的资本注入，也缺乏可行性。因此，他认为应当采取多元化的本土标准来判定真伪。从本质上，刘老石将合作社理解为农民自己的公司，即便是没有民主管理和交易额返还，只要农民能从中得利，就是一种进步。同时，只有想套取政策资金的合作社(恶意破坏制度的参与者)才是伪合作社。因此，他得出结论:目前关于真伪的讨论其实更多是规范问题的探讨。或者说，大部分合作社不存在真伪问题，只是规范有否的问题。而“知识分子”们的关注更似毫无意义的杞人忧天。在合作社的发展上，他鼓励农民的草根创新，实现由下至上的发展。

　　张颖等(2010)也就判断标准提出异议。尽管他们承认合作社的产权及“一人一票”制是两大标准，但还是指出不应以理想主义色彩的合作社理念来判断实践中多元、丰富的合作社形态。任大鹏提出了“法理框架—登记注册—治理机制”的标准框架，试图融合法律标准与实践标准，可以说是调和两派分歧的尝试。但根本来说，他们也处于“规范派”的阵营，因为他们也采取了真伪—规范的二元区分，认为真伪的意义不在于是否按法律来规范合作社的运营，而在于防止伪合作社压制真合作社的发展。或者说，只有面对想套取政策性利益的合作社时真伪的讨论才有意义。

　　总的来说，“规范派”的标准是多元化的，且以本土经验为基础。他们认为，目前大部分合作社只有规范问题，不涉及真伪，只有小部分合作社才是伪合作社。正因如此，他们认为过度探讨真伪是无谓的担忧，这也是笔者以“规范派”命名的原因。

　　(二)合作社的“真伪派”

　　潘劲(2011)以《中华人民共和国农民专业合作社法》(后简称《合作社法》)作为合作社真伪的判定标准，认为《合作社法》大体延续了国际合作社联盟设定的原则与精神，后者是合作社本质特征的直接体现。这套标准主要反映为五大原则:以农民为主体、服务于社员的共同利益、进退自由、民主管理、盈余按社员交易额比例返还(后简称交易额返还)。但潘劲从中提升和简化出更加根本的标准，即以产权作为合作社本质的解读:产权是社员地位的决定性因素，产权结构决定了合作社能否实现民主管理和交易额返还制。正因如此，社员的入股十分重要，因为只有入股才能形成真合作社的产权结构。依据该标准，在大户或企业控股的合作社中社员已被“精英俘获”，这种不能算真合作社。从某种意义上说，产权实际也是潘劲所认为的合作社的“底线”，而一些学者放弃了对“底线”的坚守是令人堪忧的。

　　黄宗智(2015)没有明确提出一套标准，但在探讨合作社的本质及发展模式时十分强调合作社的“公益”特性。他认为合作社应提供一套机制，在该机制中各方私利的激励可以被公益化。由此来看，“公益”可算是黄宗智所理解的真合作社的重要内容及宗旨。站在该角度，他认为目前我国算得上真合作社的只占总数的百分之二十。正因如此，黄宗智不太赞同以市场化为基础的自发农业合作的方式，这种方式正是以私利的激励为导向的。他甚至认为目前我国合作社运动所信奉的自下而上的信条是一种矫枉过正，这正是他推崇东亚合作模式的原因。

　　以上两位学者都可被归为“真伪派”，他们的判断标准多是严格的法理标准或更高的原则与精神，因此得出目前只有少部分合作社为真的结论。此外，他们看重合作社的原则与底线，即认为真伪的甄别有十分重要的意义。这也是笔者将其命名为“真伪派”的原因。在合作社的发展路径上“真伪派”也强调政府的调控与引导。

　　(三)双方的分歧

　　两派虽没在同一台面上相互叫板，但各自都有信徒和拥护者。那么双方的分歧究竟体现在哪些方面呢？笔者进行了如下总结:(1)合作社真伪的标准是什么，是严格的法理标准还是多元的实践标准；(2)合作社的发展应遵循什么样的路径或模式，是自上而下的国家引导还是自下而上的基层创新；(3)辨别合作社真伪的意义是什么，是对底线的坚守还是无谓的担忧。三个分歧中最重要的正是第一点———判断标准，它直接决定了合作社的去向和属性。

　　三、对真伪判断标准的归纳与剖析

　　真伪判断是个比较的过程，即用实际的状态同规范的状态进行比较，后者正是一种标准。有意思的是，在合作社真伪判断上要找到能让各方都信服的标准实在太难。学者们基于各自对合作社属性、功能的理解，采用的标准也不尽相同。笔者将诸多标准简化为三个问题。

　　问题一:合作社是否真的运行

　　许多学者在观察、研究某个合作社时经常会问“这个合作社是否真的运行”。然而，“是否真的运行”依然不好界定，按照什么样的标准运行才叫“真的运行”呢？实际上，学者们是在甄别“空壳社”或“挂牌社”。由于合作社本身附带着国家政策、补贴和税收等优惠，部分大户或企业打着合作社的招牌来骗取政策性收益，许多这种合作社没有真正的社员或生产经营。笔者连续数年对湖北省农村调研发现，农民“被入社”的现象还普遍存在，甚至许多农民不知道自己“被入社”。既然没有自由进出的社员，那就更谈不上组织架构、民主管理和交易额返还等程序了。

　　因此，第一类判断标准就是“是否真的运行”。准确来说，即是否有符合法律规定的真正意义上的社员，以及是否有真正的经营活动。该标准几乎为所有学者认可，但部分学者认定它是唯一的判断标准，如刘老石(2010)。该标准不仅为学术界所接纳，也是政府层面“合作社打假”时采用的标准。2014年，国家工商行政管理总局颁布了《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》，规定了农民专业合作社应在当年1月1日至6月30日内报送上一年度报告并向社会公示。其中，最为重要的内容就是合作社的社员情况信息、生产经营信息和资产状况信息。这同时也表明该层面的合作社真伪问题已引起了国家的重视。

　　(二)问题二:合作社的主体是否是农民

　　《合作社法》对合作社主体问题已有明确规定。根据第十五条，农民至少占总数的百分之八十？。但学者在探讨主体问题时，很多并不是就比例去问，而是在探寻合作社的控制权，它除了比例更明显体现在决策权上。在这个问题上，学者们也都保持了难得的一致。除前述学者外，黄祖辉等(2014)赞同“一人一票”制是合作社真伪最为严格的标准。“一人一票”制加上农民百分之八十的比例，从理论上就可以保证农民获得合作社的控制权。但分歧在于“一人一票”制的可行性上，这将在后面论述。

　　部分学者透过决策权认识到这个问题的本质，即合作社的产权。潘劲(2011)指出产权结构是社员关系与地位的决定性因素。“一人一票”制体现了社员在决策上的平等地位，本质反映的是胡卓红(2009)所总结的部分合作共有的所有制及社员共同所有的产权结构。《合作社法》做出的百分之八十的农民比例的要求及其对企业入股份额的相关限制性条款，也都是为了保证这种产权结构不被破坏。为什么要大费周章地保障农民的主体性地位？这与合作社的初衷及宗旨是密切关联的。合作社的目的和意义是什么？仅仅是为了帮助农民获得收益吗？如果仅以此为目的，为什么不能由企业、大户或其他市场主体来实现呢？胡卓红(2009)通过研究世界上最早的合作社———罗虚代尔公平先锋社———表明了合作社最初是弱势群体为保障自身利益而联合起来的组织。徐旭初(2012)等学者总结的“益贫性”正是对这一目的最好的概括；张靖会(2012)用准公共产品的生产型“俱乐部”形象地总结了合作社的属性。可见，除获得收益外，学者们对合作社还有更高的期许。如果对这些视而不见，那合作社同一般的企业又有什么差别呢？正因如此，无论是决策权还是产权，都是学者们争辩真伪最为津津乐道的“底线”。

　　(三)问题三:合作社是否真正让农民得利

　　“得利”是个模糊的概念，农民出售产品获得纯利是得利，按股份分红也是得利。在刘老石(2010)看来，不管合作社是否是民主管理，或采用交易额返还制，只要农民得利就是一种进步。在他的话语体系中“得利”可能就是模糊的理解了。笔者认为需要从经济利益和社会利益来理解得利。

　　经济利益可以明确为合作社的剩余价值或者说盈余。盈余如何返还本质上就是剩余价值如何分配的问题，而如何分配取决于控制权(决策权)由谁掌控。如果是大户或企业控制合作社，那盈余会按照他们偏好的方式分配。如果是农民控制，剩余价值分配应体现共有的产权结构，理论上来说就应当选择以按劳分配为基础的交易额返还制。然而，我们容易忽视的关键在于:农民一定会青睐交易额返还制吗？根据《合作社法》，交易额返还的总额不得低于可分配盈余的百分之六十。该规定在许多学者看来较为麻烦且需考虑远期性，使其认同度不高。低认同不仅来自大户或企业，更产生于农户。根据前景理论，人在较高前景预期时倾向于风险偏好，反之则厌恶损失。农民对盈余分配的偏好也存在这种特性。笔者在对湖北省公安县葡萄专业合作社的调研中发现了这种现象的例证。

　　2014年之前，公安县葡萄产业处于黄金时期，农民与合作社间是买断式的，交易价格最高时曾达4～6元/公斤。许多农户并不满意这种方式，曾提出“买断式”交易向“分期式”交易转变，后者也即交易额返还制。2014年后，产业饱和使得葡萄价格下滑，2016年受厄尔尼诺现象影响，葡萄价格更是跌至0.6～0.7元/公斤。此时农民不再要求交易额返还，而是想尽快出手给合作社。同年5—6月，大棚葡萄出产时卖到8元/公斤，种植大棚的农民依然提出过分期交易的要求。可见，农民对盈余分配并无固定偏好，如果说农民的收成是“看天”，那么他们对是否采用按交易额返还盈余也是“看天”的。这使得交易额返还制在许多合作社中难以贯彻，而它恰恰被许多学者理解为体现了合作社的本质理念，也即反公司原则。从这点来看，不管合作社的主体是否是农民，都会存在“得利”与“不得利”的差别，而它正是部分学者甄别真伪的标准。

　　对于社会利益，许多学者“隐约”感受到这个问题，但在研究时或者“隐晦”涉及，或者“巧妙”规避。为什么会这样？笔者认为有两方面的原因:一是从目前的实践来看合作社在经济方面的作用远大于社会方面；二是社会利益是个更加模糊的范畴。黄宗智(2015)用“公益”来指代社会利益，指出“公益”是合作社的重要内容。遗憾的是，他并未就什么是“公益”提出一套明确的指标，因此“公益”更似一种理念，而不能称为真正的判断标准。尽管如此，黄宗智(2015)以日本的合作社作为“公益”的范本，它不仅要保证农民的经济利益，还起到了维护农村社区的作用。笔者总结认为，合作社带来的社会利益就是要让农民过上有尊严、更加体面的生活。

　　四、判断标准分歧的原因探讨

　　通过标准的归纳与剖析发现，学者们结论的差异是由标准严格程度的差异所致。但究竟是什么原因促使学者们选取了不同的标准呢？笔者认为，这是因为学者们在看待合作社问题时的取向不同。本文将取向的差异又总结为两个二元取向:“实用—法理”取向和“单一功能—多元功能”取向。

　　(一)“实用—法理”二元取向

　　“实用—法理”二元取向直接体现为判断标准是基于实际操作的实践标准还是严格规范的法理标准。法理取向的学者们认为，合作社应当有一套原则与规范来约束，他们倾向用《合作社法》或国际合作社联盟的原则作为严格标准。实用取向的学者们则从合作社运动的实践中归纳出一套实践标准或本土标准，认为这才能反映出我国合作社的乡土气息和发展阶段，如刘老石(2010)的“民主的多元兼容和混合标准”。取向的分化也可看出自上而下和自下而上的路径差别。

　　事实上，实用取向的学者并不认为法理标准是错的，反而赞同某些规定是合作社最严格的标准。如刘老石(2010)、张颖等(2010)对“一人一票”制和交易额返还制的认可。但他们认为如果这些标准不具备可行性，那又怎么能算衡量标准呢？刘老石(2010)指出“一人一票”制并不能与民主管理划等号，在决策意见的表达上“一人一票”制的作用相当有限，尤其是在合作社内农民阶层分化也会导致“一人一票”制失去存在的社会基础(赵晓峰等，2012)。张颖等(2010)则从票权稀释角度说明了该制度的不可行。交易额返还制同样具有争议，许多学者指出该制度不利于合作社初期的资本注入，对“社区融资”有着负面影响。这不仅是理论的担忧，更是现实的无奈。熊万胜(2009)用2008年全国人大合作社执法检查的总结报告及沿海某省农业厅负责人的谈话记录说明了国家在强化法律制度的同时也对合作社实践的能动性做出了让步，这种让步被全国人大自身理解为“正确处理规范性与包容性的关系”。为什么会出现让步？很大程度上正是法理规范在操作上的瓶颈。法理对实用的让步，为合作社向规范外发展提供了自由空间，在部分学者看来这是基层的草根创新。合作社正是在这样背景下快速生长，其多元化已达到让人吃惊的地步。从笔者近些年的观察和调研看，合作社的地理经济环境、关联何种生产环节、涉及哪种作物，这些要素组合起来形成的众多合作社间都存在差异，夸张一点说每个合作社都有独特的运作模式。现实中的合作社可能远超过黄祖辉等(2014)所总结的理论上的11种“理想类型”。正因如此，实用取向的学者并不倾向于用严格统一的标准去判断真伪。如果要有一个标准，那就是合作社是否能够经营并发挥“作用”———能否给农民带来一定的收益。

　　这种观点在法理取向的学者来看是不可取的，他们认为“存在不一定合理”，合作社多元化发展的前提是有一套通用的原则来约束。对合作社的“包容”及对多元标准的推崇，他们理解为是“对现实的无奈和妥协”，是对合作社原则与精神这一“底线”的放弃。如果放弃了“底线”，那它与其他组织间的界线就会模糊，而游离于制度规范外的合作社又如何能保障农民的利益呢？

　　(二)“单一功能—多元功能”二元取向

　　“单一功能—多元功能”二元取向表现为对合作社的功能定位与认知上的差异。大部分合作社的实践者，不论是农民还是大户或企业，他们眼中的合作社的功能是非常单一的:为了更好地获取经济效益。政府官员可能有更高的期许，即通过合作社为农民增收、促进农业发展。但根本上来说，他们也都看重合作社带来的经济效益，因而也是单一功能的。而在学界，单一功能取向也有广阔市场。许多学者将研究焦点放在了合作社的经济功能上，尽管他们并不否认其他功能，但经济功能是最重要也是最能反映合作社本质的。徐旭初(2016)曾区分了合作社的7个作用:市场进入、价格改进、特殊服务(如技术)、收益返还、市场力量提升、附加值、其他非经济收益(如归属感)。可以看到，在徐旭初的理解中合作社的功能主要还是经济上的。多元功能取向的学者认为，除了经济功能外，合作社还担负着其他的功能，甚至许多还来源于政府。黄宗智(2015)分析了东亚合作化历史经验，指出东亚许多地区和国家的政府把其控制的资源相当部分转让给合作社来管理，某种程度上就是功能的让渡和转换。不少学者认识到合作社在某些乡村公共事务上的可能潜质，将其作为乡村治理的有益补充，也拓展了其功能。这可见诸于国内关于合作社与农村公共空间关系的探讨，如张纯刚等(2014)将合作社理解为乡村社会整合的实践性策略。

　　“单一功能—多元功能”二元取向带来的不仅是标准和功能的争论，也带来了合作社发展路径的分歧。单一功能取向更强调合作社的经济功能，在这点上它与市场主体没有太大差异。既然如此，它受市场经济规律约束就行了，而无需政府过多干预。这可能正是刘老石(2010)赞同农民草根创新、赞同自下而上的发展路径的原因。而从多元功能出发，合作社承载的不止经济功能，还包括以“公益”为内核的社会功能，许多还来自于政府的转移。由此，合作社是无论如何都没法同政府撇开关系，这可能也是黄宗智(2015)推崇自上而下路径的理由。

　　五、结论与展望

　　本文就农民专业合作社的真伪之争进行了探讨，总结与梳理了两种不同的派别及观点，指出两者分歧的关键在于合作社真伪判断的标准上，进而对不同的标准进行归纳，得出了真伪标准的谱系。在此基础上，本文指出“实用—法理”取向和“单一功能—多元功能”取向的差异是造成学者分歧的原因。当然，尽管分歧是客观存在的，但在争论中依然可以发现分歧调和的可能。笔者认为这种可能体现在如下方面:

　　1.合作社的发展具有阶段性决定了它的标准应该是动态的。无论“真伪派”或“规范派”都承认合作社的阶段性，阶段性不仅是由低级合作社向高级合作社转变的过程，更是制度、功能不断完善和规范的过程。孔祥智(2015)曾指出，《合作社法》的出台是一个艰难返还的过程，这是由于东西部就法案的反馈意见相差甚大，原因正是合作社发展的阶段及其需求不同。《合作社法》经过数年的实践，部分条款与实际的脱节也逐渐暴露出来，需要进行修订。这种修订表明了标准是动态变化的。“真伪派”与“规范派”在合作社的发展阶段上侧重不同，前者更看重后期的规范化程度，而后者则强调初期的发展。从这点来看，两者的争论某种意义上说是不在一个时空。那么，是否可以采取动态的评判标准呢？这是值得我们思考的。

　　2.合作社并不排斥多元功能，只是功能的优先级问题。功能的分歧并不是经济功能与社会功能相互排斥所造成，“规范派”学者也认可合作社具有某些社会功能。如他们承认合作社是企业，而从严格的企业定义来看这并不否定合作社的社会功能。然而，现实中的合作社最为紧迫的是生存问题，这是其他功能的前提。可恰恰目前合作社的生存面临着诸多难题，如融资困难、社员激励不足等诸多问题，这也是学者们将经济功能放在优先位置的原因。随着合作社不断壮大，其他功能是否会日益凸显呢？

　　3.合作社的发展需要农民的草根创新，更需要政府引导。不得不承认，在合作社的实际发展中，为了适应环境和市场竞争压力，演化出了各种不同的形态和发展模式，这些都是农民的草根创新，许多举措有力缓解了合作社初期发展的难题。但同时也应注意，合作社的发展与制度并非是隔绝的。根据黄祖辉等(2014)的观点，合作社的产生与发展具有某种“制度嵌入性”，所以受制于政府建构的宏观结构。因此，单纯的自下而上或是自上而下路径都过于绝对化，《合作社法》执行过程中的规范性与包容性并存就是最好的例证。这表明我国合作社运动是双向作用的结果，它也离不开政府的支持与服务(苑鹏，2009)。

　　当然，这三点只是双方调和的可能。要真正化解合作社的真伪之争，笔者认为需要解决一个关键问题:明晰农民专业合作社的本质、属性及其功能。从本质上来说，合作社是采用企业民主管理的自治联合体，是合作经济形式的具体表现。因而，笔者赞同刘老石将合作社理解为“农民的企业”的观点，但这种“企业”不同于一般的公司。可以从三个方面理解这种差异:首先是合作的联结方式，合作社是在资本联合与劳动联合基础上进行生产经营，这要求社员入股并实现劳动合作；其次是人人参与式民主管理，即社员享有平等的决策权；最后是许多学者公认的“所有者与惠顾者同一”(苑鹏，2016)，反映了合作社的利益分享精神。这三点也是理解合作社本质的关键。至于是否以“一人一票”和盈余按交易额返还作为具体形式，由于可操作性的问题，还值得进一步商榷。从其属性来看，合作社具有经济组织—合作组织的双重属性，徐旭初等(2010)又将其理解为企业属性与共同体属性的多元向度。双重属性反映在功能上体现的是多元功能，即合作社除了经济功能，更应当有以“公益”为内核的社会功能。由此，不应以成立目的为标准，将合作社定位为经营性法人或非经营性法人，可以单设合作社法人(刘振伟，2016)，来实现经济组织与合作组织的统一，实现经营性与公益性的统一。

　　这种明晰不仅要求理论上学者们达成某种原则上的共识，更需要制度层面上政府提供一套规范框架。然而，要做到这一点着实不易。从实践来说，法律制度既需要考虑各地合作社运动与当地实情的契合，也要考虑当前我国合作社发展的整体阶段与趋势；而从理论上来说，熊万胜(2009)指出的研究范式的缺乏是目前合作社身份认同困境的根源。而且，我们还缺乏一种动态分析的框架来替换目前合作社研究的静态框架。这都是接下来农民专业合作社研究亟需解决的难题。

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