党的十八大以来农村土地承包制度改革创新综述

土地制度是国家的根本性制度，是我国农业农村发展的关键所在，也是我国农村改革的重中之重。

　　我国农村改革的大幕，开启于1978年的一个冬夜，安徽凤阳县小岗村的18位农民，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，率先实行农业“大包干”，几年后，以两权分离为核心的家庭联产承包责任制度得以确立，解决了十几亿人的吃饭问题。

　　进入新世纪，面对农业农村发展新形势，我国农村土地制度改革春潮涌动，尤其是党的十八大以来，改革砥砺奋进，脚步铿锵。党和国家高瞻远瞩，全面布局，在两权分离的家庭承包经营制度基础上，提出并制定了“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”的三权分置政策。这是我国继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

　　从改革开放之初的两权分离，到现阶段的三权分置，我国的农村土地承包制度改革经历了从公平到效率、从封闭到开放的发展过程，回望十八大以来我国农村土地承包制度改革历程，始终以落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权为基本遵循，以尊重农民意愿、保护农民权益为根本原则，一幅宏伟壮丽的改革蓝图正在徐徐绘就。

　　确权：稳定农户承包权

　　2013年7月，习近平总书记在视察武汉农村综合产权交易所时，初步提出了将土地承包权与经营权分离的设想，为改革的持续深入指明了方向。2014年中央一号文件正式提出了三权分置的制度设计。2016年10月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，作出了将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行的战略决策。

　　要确保三权分置有序实施，扎实做好农村土地确权登记颁证工作是前提。2016年4月25日，又是在农村改革的发源地——小岗村，习近平总书记主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话，他指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上“定心丸”。

　　为了切实保护农民土地承包权益，为深化土地制度改革打好基础，在2009年启动土地承包经营权确权登记颁证试点基础上，2013年中央一号文件要求全面开展农村土地确权登记颁证工作，并明确了5年时间基本完成的时间表。之后连续几年的中央一号文件，均对农村承包地确权登记颁证工作作出明确部署。

　　根据中央的政策要求和具体安排，各地积极贯彻落实，有条不紊推进，并根据本地实际，尊重历史和现实，在确保不损害农民正当权益前提下，严格把握“确权确地”“确权确股不确地”的标准，妥善解决承包地确权中的历史遗留问题，真正实现“确实权”“颁铁证”，让农民吃上“定心丸”。

　　目前，承包地确权工作硕果累累。据农业部统计，截至2017年7月底，全国农村承包地确权面积已完成10.5亿亩，约占二轮家庭承包耕地面积的80%。山东、宁夏、安徽、四川4省(区)已基本完成。今年新增北京、天津等6个省份开展整省试点，整省试点省份已达到28个，农村承包地确权登记颁证试点基本在全国全面铺开。预计明年底，将基本完成农村承包地确权。

　　流转：提高土地利用效率

　　我国农村土地承包制度改革，即是在坚持农村集体土地所有权的前提下，一方面要稳定农户土地承包经营权，推进土地承包经营权确权登记颁证，另一方面要放活经营权，赋予农民充分的财产权利，促进农村土地资源合理配置，激发农村土地活力。这也是三权分置的重要内容。

　　近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，农村大量青壮劳力选择外出务工，由于传统种植比较效益较低，家中的土地或是因无力耕种而撂荒，或是由留守在家中的老人妇女粗放式经营，“谁来种地”问题凸显。在此背景下，土地或由亲友代为耕种，或流转给大户等经营主体耕种的经营模式逐渐兴起。这种在不改变农户土地承包经营权条件下的流转方式，一定程度上有助于缓解土地无人耕种问题，提高土地利用效率，促进农业规模经营的发展。

　　自十八大以来，在中央的鼓励引导下，我国土地流转的规模和速度不断加快，与此同时，流转的形式也更加多元，除了传统的经营权流转外，地方还探索创新了土地股份合作这一新模式：农民将土地以股份合作的形式流转给合作社或龙头企业经营，除了能拿到土地的保底收益，还能根据股份享受分红。这种土地经营的新尝试，加快了农业经营方式转型升级，促进了农民增收致富。

　　为了规范引导土地经营权流转，发展适度规模经营，2014年中央下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求各地规范引导农民土地流转行为，土地流转中不能搞大跃进、不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥，并明确提出要把握适度规模经营的“度”。

　　“农村土地经营权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。”时任中央财经领导小组办公室副主任韩俊说,发展适度规模经营,既要积极鼓励,也不能拔苗助长,要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。

　　在政策的指引下，各地土地流转规范有序稳步推开。据农业部统计，截至2016年，我国耕地流转面积达到4.79亿亩，占家庭承包经营耕地面积的35.1%，流转出承包耕地的农户达6788.9万户,占家庭承包农户数的29.7%。与此同时，各种服务土地流转的平台遍地开花，全国建立了近两万个土地流转服务中心，为发展农业适度规模经营提供了良好的支撑。

　　抵押：激活农民财产权

　　随着我国土地流转速度的加快，农业规模经营水平的提高，农村金融改革的深入，土地经营权另一项重要权能——抵押，逐渐得以释放，成为放活土地经营权的重要手段之一。

　　党的十八届三中全会决定首次提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2014年中央一号文件进一步明确，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。同年4月，国务院下发《开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的通知》，要求各地制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。此后相继下发文件逐步规范强化。

　　目前，中央明确授权北京市大兴区等232个试点县(市、区)为农村承包土地的经营权抵押贷款试点。为了确保试点工作有效开展，全国人民代表大会常务委员会特别授权国务院试点地区分别暂时调整实施有关法律规定，在政策法律上为其创设宽松环境。

　　试点几年来，各地根据实际，纷纷出台相关的实施办法和规范措施，尝试多种形式的土地经营权抵押贷款，涌现出多种模式：

　　吉林省延边州自发探索的“政银保”贷款模式，通过政府、银行、保险三方合作，利用农村土地经营权抵押担保贷款的形式解决新型农业经营主体的融资难问题;

　　黑龙江省克山县涉农金融机构结合不同经营主体的生产实际，推出的三种土地经营权抵押贷款模式：针对农户的完全形式的土地经营权抵押贷款，针对合作社的“土地经营权抵押+担保公司”贷款及“土地经营权抵押+其他物权抵押”贷款模式;

　　河南省近年来整合本地资源，推出的“农村承包土地的经营权+担保增信”“农村承包土地的经营权+风险补偿基金+农业保险”等。

　　这些地方的实践探索，有效激活了土地资源，创新了农村金融支农手段，在一定程度上缓解了农业经营主体资金难题，为农村经济的发展注入了新活力。

　　来自央行的数据显示，2016年9月末，全国试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额141亿元，同比增长28.6%，前三季度新增44亿元;累计发放113亿元，同比增长56.8%。

　　改革无穷期。正如农业部部长韩长赋所说，“我们相信，随着三权分置意见的贯彻实施，我国农村基本经营制度将更加巩固完善，现代农业将健康发展，农民收入将稳步增加，社会主义新农村建设将加快推进。”