宅基地“三权分置”——
唤醒“沉睡”资源 释放发展活力
宅基地制度是我国农村社会的一项重要基础性制度，承载着稳定社会、安定农民的特殊功能。承包地“三权分置”是新的历史条件下，农村土地制度改革的又一重大制度创新。继承包地之后，我国探索农村宅基地“三权分置”，必将对进一步深化宅基地改革，盘活农村土地资源要素，
宅基地现状：违法用地、无序建房与闲置并存
经过多年的发展，宅基地制度已逐步演变形成一整套具有中国特色的制度体系，保障了农民“居者有其屋”，对于农村社会稳定起到了重要作用。然而，随着城镇边界拓展与农村人口大量向外转移，宅基地管理中出现了一些问题。
“首先是闲置浪费现象严重。”全国人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省农科院副院长赵皖平指出，当前农村“建新不拆旧”现象大量存在，违法用地与大量农村宅基地半闲置或闲置浪费现象并存。虽然我国出台了鼓励农民将其闲置宅基地退还给集体的相关政策，但因政策普及率不高以及其他因素影响，多数农民处于观望状态，使得闲置宅基地成了农村“沉睡”的资产。
“另外，随着农村经济快速发展，广大农民改善居住条件的积极性日益高涨，农村出现了‘建房热’，其中存在占用基本农田建房、一户多宅和超面积建房等现象，追着公路建房、追着‘风水’建房等无序建房问题仍比较突出。”全国政协委员、湖北省武汉市政协副主席梁鸣告诉记者。
之所以出现这些问题，梁鸣认为，一是宅基地的管理制度不完备。在现行的宅基地管理制度下，虽减轻了农民负担，促进了农村繁荣稳定。但随着时代的发展，出现了农民进城务工不能迁户、城市居民到农村租房养老等新情况，“有钱多建、没钱少建”等现象比较普遍。农民进城购买商品房后，原宅基地大量闲置，“老人守房”现象普遍存在。对这些新情况、新问题，我们尚缺乏针对性的管理制度。
二是政府对村庄农宅的建设缺乏有效指导。住房和城乡建设部2013年出台《村庄整治规划编制办法》，但没有对村庄新建住宅必须进行前期规划作硬性规定。国土资源部2017年下发《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，目前尚处于起步探索阶段，宅基地办证等工作尚未展开。农村基层组织对宅基地登记确权工作缺乏热情，地方政府难以拿出有效的配套政策与激励措施。
如何监管：既要规范管理，也要严格执法
“农村宅基地管理是关系到农民切身利益、农村社会稳定和新农村建设的大事。因此，统筹管理好农村宅基地，对于改善农民生活、促进农村经济发展具有十分重要的意义。”赵皖平说。
梁鸣认为，推进宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法规修订工作。要综合考虑城镇化进程不断加快和土地集约经营、规模化流转带来的新情况、新问题，修订《土地管理法》《村民委员会自治法》，出台新的《农村宅基地管理办法》，切实加强对农村宅基地的管理。
其次，要加快明晰宅基地权属。梁鸣提出，建议结合第三轮土地普查，实施宅基地普查，摸清用地底数和农民现有宅基地状况，做好使用权登记、发证工作，建立数据库，依托大数据实行系统化的信息管理。在此基础上，进一步明确农村集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等，做到权属明晰、管理规范。
怎么利用：坚守底线，不越红线，盘活资源
“去年的中央经济工作会议、中央农村工作会议，还有今年的一号文件都提出城乡融合发展，就是要改变农村有资源、缺要素的现状，盘活农村各种闲置的资源、土地。”全国政协委员、北京市农林科学院院长李成贵说，农村闲置资源中很大一块是宅基地，这是一种巨大的浪费。
随着乡村振兴战略的实施和农村改革的不断深入，农村的资产规模已经不小，农民手头的资产不断增值。全国人大代表、浙江省台州市路桥区方林村党委书记方中华给记者提供了一组数据：以台州为例，2017年台州村集体资产总额达到413.7亿元，农民家庭固定资产规模总额预计超万亿元以上（不包括土地经营权收益）。但是，农村产权还未全面激活，农村的资产还都处于“沉睡”状态，难以转变为农民实实在在的收入。
据了解，自2015年以来，国家安排33个县作为农村土地制度改革试点，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中华建议，应加快试点，进一步拓宽试点范围和领域，将各地试点的成功经验上升为制度推广落地。还要实现“权跟人走”，农村的土地承包经营权、农村集体产权、农民房屋和宅基地使用权等，要跟着农民走，在保障农民基本生活的前提下，创设和推广更多的农民财产权利抵押贷款方式和经营权流转方式，真正让“权跟人走”成为现实。
“可以结合发展乡村旅游，盘活闲置宅基地。”赵皖平建议，鼓励农民将宅基地退还给农村集体经济组织，通过盘活利用空闲宅基地，促进乡村旅游发展，增加农民收入。支持农村集体经济组织、新型农业经营主体、农户合理利用空闲宅基地，兴办采摘园、农家乐、民宿、乡村酒店、农村电商服务网点等，配套开发“山水人家”“欢乐粮田”等形式多样的乡村旅游产品，打造具有特色的乡村旅游目的地和乡村旅游品牌，延伸消费链、产业链、价值链，为拥有闲置宅基地的农户合理增收。
全国人大代表、浙江省绍兴市柯桥区漓渚镇棠棣村党总支书记刘建明建议，要探索农房“三权分置”。合理划分农房所占土地、地上建筑物产权、农房经营收益权益归属界限，并正确处理好农村土地集体所有、地上建筑农户个人所有、经营收益经营者所有三者之间的关系，探索农村集体组织以出租、合作、合资等方式，引入工商资本，盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。
李成贵提醒说：“中央明确指出，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。这是红线，坚决不能碰。”
